美国反垄断并购新规草案：医疗行业交易面临更严审查

反垄断新规草案：医疗并购面临更严审查

美国联邦反垄断机构近期提出更新并购指南的草案。反垄断专家指出，若该草案最终敲定，监管机构将获得更大空间，得以更有效地遏制医疗保健行业的整合浪潮。

这份由联邦贸易委员会（FTC）与司法部（DOJ）联合发布的新指南，纳入了可用于针对纵向并购及跨市场交易的审查要素。律师们表示，新指南可能对整体并购活动产生寒蝉效应——至少在短期内，企业界将观望并购挑战在法庭上的走向。

“这些指南若被采纳，将导致更严格的审查，并提高整体交易面临挑战的可能性。”Williams Mullen律所反垄断律师Jim Burns表示。

尽管指南不具法律约束力，但它是监管机构决定挑战哪些并购案的路线图，法院也常以此作为判定拟议交易合法性的依据。

现行指南已超过十年未作修订，监管机构因此被批评落后于当前市场现实——包括在医疗行业，整合已被证明会推高本已高昂的医疗价格。

历史上，监管机构在针对复杂及非传统型并购提起控诉时往往面临困境，因为许多医院和保险公司寻求通过并购实现收入来源多元化，并留住更多患者的医疗支出。

专家表示，新指南有望改变这一局面。

“我认为指南关注的是FTC此前未能成功挑战的那类并购，他们正提供更多依据，以便在类似情形下动用监管力量。”Dickinson Wright律所律师Pahl Zinn说。

专家称，若指南最终落地，反垄断监管机构将更有可能挑战过去缺乏法定权限追查的并购，包括纵向并购和跨市场交易。

根据新指南，纵向并购不得形成反竞争的市场结构；即使合并双方市场份额低于50%，监管机构也将对纵向交易进行审查。

Zinn指出，纵向并购指南“尤其与医疗行业相关”。“医疗行业的日常现实是，这将使监管机构得以审视大型医院系统试图进行纵向整合的情形。”

纵向整合是大型保险公司和医院普遍采用的策略。它们通过收购医生诊所，将更多收入留在体系内，并推动向基于价值的支付模式转变。

该领域近期出现了多笔大额纵向交易，包括CVS以106亿美元收购专注老年护理的医疗连锁Oak Street Health，以及UnitedHealth以33亿美元收购家庭健康与临终关怀服务商Amedisys。

医院及其他企业实体也在大量收购医生团体——目前，约四分之三的美国医生受雇于医院、健康保险公司或私募股权公司。

专家表示，在新指南下，监管机构还可能获得更大自由，以挑战横跨多个州或市场的交易。现行法规在分析跨市场交易时赋予监管机构的杠杆有限，这使得医疗系统得以发展为跨区域巨头，同时基本规避了反垄断执法。

Burns指出，指南暗示，如果拟议交易使新兴参与者走上通往垄断的道路——即使尚未形成垄断——该交易也可能招致更多反垄断审查。

“在传统反垄断分析中，当两个实体根本不是竞争对手时，通常很难向法院提出有说服力的论点，说明交易如何能实质上减少竞争。”Burns说，“这为针对非传统交易提出论点提供了某种开端。”

FTC和DOJ还将矛头指向私募股权的连环收购（roll-ups），即收购并合并多家小企业为一家大公司的模式。

私募股权连环收购在医疗领域日益普遍，尽管其对医疗质量和成本存在负面影响并引发争议，包括在养老院和乡村医院领域。

反垄断专家表示，新指南为监管机构挑战可能具有反竞争性的连环收购提供了入口——通过分析既往交易及未来交易的可能性，而非孤立地审查每一笔交易。

通过审查整个系列交易，监管机构还可能对涉及多家医生诊所的医院或零售医疗收购加大审查力度。

例如，Walgreens于2021年通过收购VillageMD的多数股权进入医疗交付业务，随后于2022年底收购了总部位于纽约的医疗连锁Summit Health。四个月后，它又收购了一家康涅狄格州的医生团体。

专家表示，对多笔收购的加强审查可能成为寻求并购的公司的特别障碍。

“有趣的是看到这些巨头——它们的增长和战略，所有Optum和UnitedHealth的股东，我不认为他们持有这些资产是期望它们有机增长。”咨询公司West Monroe医疗并购负责人Nathan Ray说。

其他可能面临更多审查的交易涉及健康技术和竞争性数据。监管机构近期未能阻止UnitedHealth以130亿美元收购Change Healthcare的交易，该交易于2022年底完成，此前两家公司在联邦法院击败了DOJ的挑战。

监管机构曾起诉阻止该交易，担心UnitedHealth可能挖掘Change数十亿条医疗索赔数据，包括来自其健康保险竞争对手的数据。

“在（监管机构）看来，他们本不应输掉任何这些挑战。”Burns说。可以推测，“他们认为未来将更有能力说服法院在并购挑战中站在他们一边，不会再输掉像UnitedHealth-Change这样的案件。”

根据拟议指南，监管机构将审查那些使合并后公司控制竞争对手可能用于竞争的产品或服务、以及涉及获取竞争对手敏感竞争信息的交易。指南引用了现有判例法。

Ray认为，这些限制也可能适用于跨市场并购。例如，密歇根系统Spectrum与Beaumont的合并未受到监管机构挑战，因为两家运营商不在同一地理区域竞争，但该交易导致了数据的整合，Ray说。

“这是为针对非传统交易提出论点提供某种开端的开始。”

—— Jim Burns，Williams Mullen反垄断律师

根据指南，监管机构还计划更加重视并购可能对工人造成的损害。

以医疗行业为例，监管机构可考虑医院并购对医生和护士的影响，包括市场集中是否可能压低工资或赋予雇主过大权力。

研究表明，医院合并后工资增长放缓，原因是劳动力市场权力转移；而当医生诊所被医院收购后，医生收入会下降。

“我认为这是一个重要因素，尤其是在医疗行业存在合格劳动力短缺的领域，例如护理。”Zinn说。

指南还降低了并购推定损害的市场份额门槛。

Buchanan Ingersoll & Rooney律所律师Carrie Amezcua和Abigail Cessna指出，如果合并后公司市场份额超过30%，横向并购可能被视为非法——这一门槛低于法院目前认定的高市场份额标准。

指南的公众意见征询期开放至9月。这些修改已面临美国医院协会（AHA）的反对，该协会表示计划审查提案并提交正式意见，但重申了此前的立场，认为指南无需重大修订。

“医院并购在多个方面惠及患者及其社区，指南不需要重大修订。”AHA总法律顾问Melinda Hatton告诉Healthcare Dive。

拜登政府一直在加大对医疗行业并购的施压。本月早些时候，FTC撤回了包含医院并购安全港的反垄断政策声明。该机构还提议修改并购前申报要求，以便给监管机构更多时间审查交易。

反垄断专家表示，这些提案表明监管机构有意现代化反垄断执法，但法院是否会接受这一更激进的立场——以及能否遏制不断上升的并购活动——仍有待观察。

“监管机构正在澄清，他们过去几年向法院表达的立场符合先例。”Burns说，“企业界可能不同意。”