2010年，患有罕见酶紊乱疾病法布里病的患者发现，唯一治疗药物的供应受到配给限制。服用健赞公司药物Fabrazyme的患者只能获得正常剂量的三分之一，新患者则完全无法获得药物。

原因何在？该公司位于马萨诸塞州奥尔斯顿的工厂发生病毒污染。

配给剂量下，患者疼痛、高血压和视力问题等症状复发，他们向联邦政府请愿，要求动用长期存在的权力“介入”，撤销健赞的专利，并将其授予能够满足需求的另一家公司。美国国立卫生研究院（NIH）拒绝了这一请求，理由是尽管健赞明显处理供应不当，但另一家药企需要数年临床工作才能赶上。

随着2020年民主党主要候选人以降低药价为竞选纲领，“介入权”重新成为实现这一目标的工具。论据是，生物制药公司对 taxpayer 支持发现的药物定价过高，这应促使政府收回专利以降低成本。特朗普政府也对制药专利表现出一定兴趣。

由于“专利丛林”——制药公司用以在首个专利到期后长期保护药物免受仿制药竞争的广泛知识产权组合——相关呼声日益高涨。例如，艾伯维为其年销售额200亿美元的注射剂修美乐持有超过100项专利，使其垄断地位得以延续至2023年。

然而，诉诸“介入权”作为解决方案的问题在于，政府始终拒绝使用其持有的权力——正如健赞案例所示。

“很多人看到NIH在该案中拒绝介入，便认为他们永远不会行使这些权利，”圣路易斯华盛顿大学法学助理教授雷切尔·萨克斯在接受采访时表示。

“在处方药背景下，这一论点将永远成立，”她谈到政府对其针对Fabrazyme请愿的回应时表示，“如果情况总是如此，NIH就应该直接说明，除非公司实际上要倒闭并完全拒绝销售药物，否则他们永远不会行使介入权。”

三十九年历史的法律

NIH的介入权源于1980年的《政府专利政策法》，通常以其国会发起人命名为《拜杜法案》。其目的是加速将新药等专利发明从政府资助的研究机构转移到私营部门。

当私营部门许可方未采取步骤通过使用相关专利来“缓解健康或安全需求”时，政府可以收回许可并授予另一家公司。

患者权益倡导者长期以来认为，过高的药价应触发介入权——过去曾针对HIV药物Norvir、青光眼治疗药物Xalatan和前列腺癌治疗药物Xtandi提出此类主张。NIH在每起案件中的回应都是，药物价格并不妨碍其可及性。

NIH收到的六份介入请愿中，有四份基于价格。

NIH作为研究机构持有《拜杜法案》权力也无济于事，约翰斯·霍普金斯大学公共卫生实践与社区参与副院长约书亚·沙夫斯坦在接受采访时表示。

“我认为NIH担心的是创造疗法，而非药物成本，”沙夫斯坦说，他曾在前总统巴拉克·奥巴马任内担任食品药品监督管理局（FDA）副局长，“而FDA当然也不关心。他们通过批准仿制药作为降低药物成本的机制来履行职责。”

“除了支付机构如退伍军人事务部、医疗保险或医疗补助外，没有真正考虑药物成本的机构，”他说，“没有真正的中央权威。”

美国药品研究与制造商协会（PhRMA）长期以来反对使用介入权，但随着立法者寻求抑制药价的方法，该组织可能发现自己越来越被忽视。

“利用从未使用过的介入权规避医疗创新的专利权，威胁我们国家的竞争力，”PhRMA发言人汤姆·威尔伯表示。

就NIH而言，它不愿描述何种情况会促使其行使介入权，仅在一份声明中表示，它依据每份请愿所呈现的事实作出决定。

紧密的社区

法案的两位发起人、前参议员伯奇·拜和罗伯特·多尔在2002年致《华盛顿邮报》的信中明确表示，“《拜杜法案》并未意图让政府为产品定价”，这无助于患者倡导者的立场。

萨克斯表示，这一说法因《拜杜法案》早于设定数据独占权和药品专利延期的《哈奇-瓦克斯曼法案》而受到削弱。因此，法案发起人无法预见到今天品牌药制造商所拥有的定价权。

过去未能让NIH介入并未使活动组织“知识经济国际”（KEI）气馁。该组织执行董事詹姆斯·洛夫在接受采访时表示，该组织已获得开放社会基金会和凯撒基金会健康计划与医院等基金会的资助，目前正准备就诺华公司售价210万美元的基因疗法Zolgensma提交《拜杜法案》请愿。

为做准备，KEI希望首席研究员杰里·门德尔披露在国立儿童医院进行的临床试验成本。该组织还询问了NIH和慈善机构等公共来源提供了多少资金，以及国立儿童医院将哪些专利许可给了Avexis——诺华收购该公司以获得Zolgensma。

国立儿童医院在一份声明中表示，NIH是Zolgensma临床前研究多个资金来源之一，但联邦机构未资助人体临床试验。

洛夫声称，NIH不执行《拜杜法案》介入权的原因之一，是NIH、学术界和产业界之间的关系，使得发现研究人员及其知识产权能够进入初创生物技术公司。

“技术转移社区是一个相当紧密的社区。这些人是他们的同事。他们的同事做得很好，”他说。

尽管NIH过去不愿采取行动，洛夫表示他乐观地认为，很快可以对制药行业施加更大压力。这是因为许多新的细胞和基因疗法——如细胞疗法Kymriah和Yescarta以及基因疗法Zolgensma和Luxturna——在早期研究阶段受益于NIH资助。

恰巧，这些疗法是上市药物中最昂贵的，Zolgensma的价格创下了单次治疗纪录。

“我们很想修改法规，但我不会坐以待毙说我们无能为力，”他说，“在不修改法规的情况下，你现在就能做很多事情。”

变革将至？

然而，立法者已提出法案，以扩大联邦政府对NIH支持专利的权力。

马里兰州民主党参议员克里斯·范霍伦的《我们保护美国药物投资法案》（WE PAID法案）将任命一个委员会，评估接受联邦资金开发的药物的合理价格。

得克萨斯州民主党众议员劳埃德·道格特提议，对任何拒绝与医疗保险就药物价格谈判的公司行使《拜杜法案》介入权。

与此同时，介入权已被民主党总统候选人如皮特·布蒂吉格、伯尼·桑德斯和伊丽莎白·沃伦提议作为药价控制工具。

“如果我当选总统，我将把美国处方药成本降低50%，使我们支付的费用不超过其他主要国家，”桑德斯在3月接受《面向全国》节目采访时表示，“如果制药公司不喜欢这样，那我们就会考虑他们的专利。”

更近期，总统唐纳德·特朗普的卫生与公众服务部上月起诉吉利德，指控其侵犯了美国疾病控制与预防中心在HIV暴露前预防治疗研究方面获得的专利。

虽然该诉讼未提及《拜杜法案》权力，但共和党政府起诉制药公司知识产权的事实，暗示了围绕药品专利的政治风向正在变化。

征用权

《拜杜法案》介入权仅适用于联邦项目帮助开发的药物。

另一项法律，即美国法典第1498条，比《拜杜法案》早70年，是一种针对知识产权的“征用权”法规。国防部曾使用该条款获取无铅子弹和夜视镜，这些产品侵犯了美国专利。当联邦政府援引1498条款时，必须补偿专利所有者。

在制药领域，该权力曾被威胁使用两次，但最终因制药商同意降价而未实际动用。

第一起案例是2001年炭疽恐怖袭击期间，卫生与公众服务部长汤米·汤普森威胁使用第1498条权力，允许进口仿制环丙沙星。环丙沙星制造商拜耳同意为联邦政府降低价格，汤普森因此未兑现威胁。

更近期，路易斯安那州卫生部长丽贝卡·吉在寻求减少医疗补助对丙型肝炎药物支出时，讨论了使用该条款的可能性（各州可援引第1498条，因为医疗补助由联邦和州政府共同资助）。

她的努力最终促成了“Netflix模式”的建立，即以固定费用换取无限量药物供应。

“提出1498条款的效果是，它确实表明她认真试图解决公共卫生问题，我认为这引起了人们的注意，”参与路易斯安那州丙型肝炎项目的沙夫斯坦说。

然而，他认为1498条款是实现药价控制的有限工具。“我认为必须天时地利人和才能奏效。”

尽管如此，萨克斯表示，将第1498条权力和介入权加入直接药价谈判，可能成为更广泛药价策略的一部分。

“行业如此不愿意接受即使是最有限的定价改革策略，以至于倡导者现在认为，最有效的工具之一将是利用同样的政府权力或采用更强硬的谈判策略。”